Artikel - 12 september 2022

Financiële zekerheid moet eerlijk en proportioneel zijn

Nieuw in 2023: financiële zekerheidsstelling voor afvalbedrijven

Onder de Omgevingswet kunnen vergunningverleners van elk afvalbedrijf eisen dat het financiële zekerheid stelt voor het afdekken van milieurisico’s. Iedereen onderschrijft de noodzaak van een vangnet, maar het instrument moet wel eerlijk en proportioneel zijn. Afvalsector en provincies zoeken samen naar een werkbare oplossing.

De financiële zekerheidsstelling staat in de ontwerp-wijziging van het Omgevingsbesluit, onderdeel van de Omgevingswet die in januari 2023 ingaat. Het kabinet wil de mogelijkheid om dit op te leggen sectorbreed invoeren via een zogeheten ‘kan-bepaling’. Bevoegde gezagen kunnen daarmee van elk afvalbedrijf eisen, dat het de aansprakelijkheid bij mogelijke milieuschade die het bedrijf zelf niet kan betalen, afdekt. Bijvoorbeeld door daar geld voor te reserveren.

Een financiële zekerheidsstelling moet de overheid behoeden voor hoge saneringskosten bij een calamiteit of een faillissement van een bedrijf

Behoeden voor hoge saneringskosten

Een financiële zekerheidsstelling moet de overheid behoeden voor hoge saneringskosten bij een calamiteit of na een faillissement van een bedrijf. Beruchte voorbeelden zijn fosforproducent Thermphos, die in 2012 failliet ging, en de brand bij Chemie-Pack in Moerdijk, een jaar eerder. De rekening voor het afvoeren van (gevaarlijke) afvalstoffen en in sommige gevallen het saneren van de zwaar vervuilde terreinen van deze bedrijven liep in de tientallen miljoenen euro’s, te voldoen door de overheid en daarmee de samenleving.

Roland Amoureus (Renewi):

'We moeten samen nadenken over objectieve criteria op grond waarvan het bevoegd gezag financiële zekerheidsstelling zou kunnen opleggen.'

Noorderzon vertrokken

Vergelijkbare situaties speelden in de afvalsector, overigens bij een klein aantal bedrijven, die reeds als probleemgeval bekend stonden. Dit soort ‘zwakke broeders’ valt op in de markt vanwege hun weinig professionele bedrijfsvoering. Los nog van malafide ondernemingen, die puur vanwege het geld afval innamen, daar niets mee deden en vervolgens met de noorderzon vertrokken.

Vangnet nodig

De afvalsector onderschrijft dat de saneringskosten niet ten laste van de maatschappij mogen komen. “Ook wij willen niet dat de samenleving voor enorme kosten op moet draaien. Er is zeker een vangnet nodig om risico’s te ondervangen”, zegt directeur public-affairs Roland Amoureus van Renewi namens de afvalsector. Als elk bedrijf verplicht veel geld opzij moet zetten, zal dat echter ten koste gaan van milieu-investeringen en innovaties, waarschuwt hij. “Producenten die recyclaten toepassen, leggen de lat hoog. Om aan hun kwaliteitseisen te kunnen voldoen, zijn steeds hoogwaardiger installaties nodig. Daar moet wel de financiële armslag voor zijn. Zoiets moet ook het kabinet aan het hart gaan. Dat heeft immers stevige ambities voor een circulaire economie.”

‘Dood geld’ op de plank

VNO-NCW zit op dezelfde lijn. “Milieuschade moet je zoveel mogelijk voorkomen, en ook de sanering na een calamiteit of na de ontmanteling van een bedrijf moet je niet op de samenleving afwentelen”, zegt beleidssecretaris milieu en circulaire economie Jan Bessembinders. Ook hij wil er echter voor waken dat afvalbedrijven en ook BRZO-bedrijven gedwongen worden om ‘dood geld’ op de plank te leggen.

Risicogestuurd toezicht

Bessembinders vindt dat vergunningverleners alleen financiële zekerheidsstelling op moeten kunnen leggen als het echt niet anders kan. “Het moet een uitzondering zijn en niet een eerste instrument waar een handhaver naar grijpt om een bedrijf in de pas te laten lopen. Zaak is de probleembedrijven aan te pakken via risicogestuurd toezicht. Van het voorbeeld dat ik ken uit de afvalsector was bekend dat dit een zwak bedrijf was.”

Jan Bessembinders (VNO-NCW):

'Financiële zekerheid moet een uitzondering zijn, een laatste redmiddel.'

Handelingskader bieden

Een werkgroep van overheid en afvalsector kwam eind 2019 met aanbevelingen, waaronder het advies om maatwerk toe te passen. Deze adviezen zijn in het Omgevingsbesluit niet meegenomen. Jammer, vindt Amoureus. Volgens hem zou het goed zijn om bevoegde gezagen een handelingskader te bieden, waarbij er specifiek naar het bedrijf in kwestie wordt gekeken, voordat meteen financiële zekerheidsstelling wordt opgelegd. “Dan pas je zo’n instrument eerlijk en proportioneel toe. Ook de geschiedenis van een bedrijf moet hierbij worden betrokken en of het lid is van een brancheorganisatie. Die bedrijven hebben over het algemeen een goede reputatie.”

Geen wondermiddel

Bessembinders: “Financiële zekerheid moet echt een laatste redmiddel zijn, om te voorkomen dat de samenleving opdraait voor de kosten van milieuvervuiling na een faillissement. Schade voorkomen is natuurlijk altijd beter en dat begint bij bedrijven die hun verantwoordelijkheid nemen. Het ontslaat bevoegde gezagen niet van goed toezicht en handhaving – want voorkomen is altijd beter dan saneren. Financiële zekerheid is dus geen wondermiddel en het is zeker niet goedkoop.”

Als elk bedrijf verplicht veel geld opzij moet zetten, gaat dat ten koste van milieu-investeringen en innovaties

Objectieve criteria opstellen

Hoe de financiële zekerheidsstelling vorm gaat krijgen, is nog niet duidelijk. In de Omgevingswet laat het kabinet de invulling volledig vrij aan bevoegde gezagen. Koepelorganisatie IPO van de provincies is belast met de voorbereiding van de uitvoering van het financiële zekerheidsinstrumentarium. Samen met IPO bekijken vertegenwoordigers uit het bedrijfsleven momenteel de verschillende vormen van financiële zekerheidsstelling. “De provincies staan open voor overleg. Dat waarderen we enorm”, zegt Amoureus. “We moeten samen nadenken over objectieve criteria op grond waarvan het bevoegd gezag financiële zekerheidsstelling zou kunnen opleggen.”

Voor- en nadelen instrumenten

Naast het afgeven van een concerngarantie noemt Bessembinders een jaarlijks bewijs van solvabiliteit of een collectieve regeling als mogelijke invullingen van financiële zekerheid. Elk van de instrumenten heeft voor- en nadelen, stelt hij. “Belangrijke vragen zijn welke financiële verplichtingen een bedrijf aangaat en hoeveel armslag het overhoudt.”

De vervuiler betaalt

De Groningse gedeputeerde Tjeerd van Dekken is namens IPO bestuurlijk portefeuillehouder. “Als provincies zijn wij sterk voorstander van financiële zekerheidsstelling door afvalbedrijven. Voor gemeenten en provincies zijn er dan geen financiële belemmeringen om milieurisico’s weg te nemen. Er zijn te veel voorbeelden uit het verleden, waarbij de financiële gevolgen voor de overheid waren. Uit onderzoek weten we dat de provincies jaarlijks miljoenen kwijt zijn aan opruimkosten. Dan hebben we het nog niet over de kosten die gemeenten maken. Juist daarom hebben we bij de landelijke politiek aangedrongen op een financiële zekerheidsplicht voor de afvalsector. De vervuiler betaalt, dat is het leidende principe.”

Tjeerd van Dekken (IPO):

'Je kunt het als bedrijf prima voor elkaar hebben, maar als je failliet gaat en er liggen gevaarlijke stoffen opgeslagen, dan heb je een milieuprobleem.'

Instrument achter de hand

Bedrijven kunnen ook om economische redenen failliet gaan, wil Van Dekken opmerken. “Ook voor die categorie willen we dit instrument achter de hand hebben. Je kunt het als bedrijf prima voor elkaar hebben, maar als je failliet gaat en er liggen gevaarlijke stoffen opgeslagen, dan heb je een milieuprobleem. Dat was bij Thermphos het geval. Toen de buitenlandse concurrentie fosfor tegen dumpprijzen op de markt bracht, overleefde het bedrijf dit niet. Toen het failliet ging werd de samenleving geconfronteerd met een kostenplaatje van tientallen miljoenen euro’s. Zoiets moeten we te allen tijde voorkomen.”

Risicovolle bedrijven

Bedrijven die fatsoenlijk opereren kunnen op flexibiliteit van de provincies en de omgevingsdiensten rekenen. “We spitsen het toezicht toe op bedrijven waar de risico’s het grootst zijn. Dat geldt ook voor bedrijven die bijvoorbeeld te veel schadelijke stoffen uitstoten. Zij die de regels niet naleven, worden streng aangepakt”, zegt Van Dekken.